Có vốn quan trọng, thu xếp vốn quan trọng hơn

Dự án xây dựng đường sắt đô thị Thủ Thiêm - Long Thành, kết nối TPHCM với sân bay Long Thành (TP Đồng Nai) có thể coi là một ví dụ điển hình. Hiệu quả của dự án phụ thuộc vào khả năng kết nối và vận hành liên tục của toàn bộ dự án, chứ không nằm ở từng đoạn tuyến riêng lẻ. Vì vậy, nguồn lực tài chính cũng nên được tổ chức theo tiến độ và yêu cầu chung của dự án, thay vì chia cắt theo địa giới hành chính. Dự thảo Luật Phát triển đô thị đã có bước tiến đáng kể về vấn đề này.

Theo dự thảo, các địa phương tham gia dự án liên kết, phát triển vùng đô thị đặc biệt được sử dụng ngân sách để đầu tư trực tiếp vào dự án trên địa bàn địa phương khác trong vùng nhằm giải quyết những vấn đề về hạ tầng giao thông, môi trường, cấp nước sạch, thoát nước cùng nhiều công trình công ích khác. Quy định này tạo cơ sở để nguồn lực công có thể được phân bổ sát hơn với lợi ích kinh tế - xã hội thực tế của dự án, giảm sự chia cắt nguồn lực theo ranh giới hành chính. Đồng thời quy định UBND thành phố và những địa phương có liên quan báo cáo HĐND cùng cấp xem xét, đồng thuận về việc thực hiện dự án; sau đó thống nhất lựa chọn một UBND cấp tỉnh làm cơ quan chủ quản hoặc cơ quan có thẩm quyền thực hiện. Cơ chế này tạo được một đầu mối để tổ chức dự án liên vùng.

Vấn đề còn lại là, một đầu mối hành chính liệu có đồng thời đảm nhiệm được việc điều phối nhiều nguồn vốn, nhiều kế hoạch ngân sách và nhiều mốc giải ngân khác nhau hay không? Xác định đủ nguồn vốn và bảo đảm dòng tiền đúng tiến độ là 2 yêu cầu khác nhau. Một dự án có thể đã xác định tổng mức đầu tư và phần vốn của từng bên, nhưng nhu cầu vốn lại phát sinh theo từng giai đoạn: khi cần giải phóng mặt bằng; lúc cần đặt mua thiết bị; khi phải thanh toán cho nhà thầu hoặc hoàn thành một hạng mục kết nối trước khi hạng mục tiếp theo có thể triển khai. Nếu một địa phương đã sẵn sàng vốn, trong khi nguồn vốn liên quan ở địa phương khác chưa hoàn tất thủ tục hoặc chưa được bố trí kịp thời thì tiến độ chung vẫn bị ảnh hưởng. Xét trong toàn bộ vòng đời dự án, các bên có thể đủ khả năng cân đối nguồn lực, nhưng dự án vẫn có thể chậm vì vốn không xuất hiện đúng thời điểm. Do vậy, bên cạnh câu hỏi “Ai có trách nhiệm bố trí vốn?” còn có vấn đề không kém phần quan trọng: “Ai chịu trách nhiệm bảo đảm những nguồn vốn khác nhau cùng đáp ứng tiến độ chung của dự án?”.

Điều 40 của dự thảo quy định dự án có sử dụng ngân sách nhà nước được bố trí vốn theo pháp luật về ngân sách nhà nước; các địa phương có trách nhiệm cân đối nguồn vốn ngân sách để triển khai dự án trên địa bàn mình, phối hợp tổ chức thực hiện, cung cấp thông tin và xử lý các vấn đề phát sinh. Trên nền tảng đó, có thể nghiên cứu thêm cơ chế cam kết vốn liên địa phương theo toàn bộ tiến độ dự án, gồm mức cam kết của từng bên, phân kỳ giải ngân, cách xử lý khi một nguồn vốn chậm hơn dự kiến và trách nhiệm phát sinh khi tiến độ chung bị ảnh hưởng. Với dự án liên vùng, đủ vốn mới là một nửa vấn đề. Nửa còn lại là tổ chức để vốn xuất hiện đúng thời điểm dự án cần.

Vai trò đặc biệt của Quỹ Phát triển vùng

Khoản 4, điều 40 của dự thảo đã đặt ra một công cụ đáng chú ý: Quỹ Phát triển vùng đô thị đặc biệt. Đây là quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách do HĐND thành phố thành lập, trên cơ sở thống nhất với HĐND những địa phương trong vùng. Nguồn tài chính của quỹ có thể hình thành từ ngân sách Trung ương, ngân sách những địa phương, nguồn hỗ trợ, tài trợ cùng nhiều nguồn hợp pháp khác. Quỹ được sử dụng để đầu tư những dự án liên kết phát triển vùng.

Thiết kế này có thể được nghiên cứu sâu hơn, theo hướng quỹ không dừng ở việc tập hợp những nguồn tiền đã được các bên bố trí, mà từng bước đảm nhiệm vai trò của một định chế thu xếp vốn liên vùng. Nếu được bổ sung cơ sở pháp lý và thẩm quyền phù hợp, quỹ có thể từng bước tham gia tổ chức dòng vốn cho các dự án liên vùng: tiếp nhận cam kết vốn trung và dài hạn, xây dựng kế hoạch dòng tiền chung, phối hợp với các tổ chức tín dụng, nhà đầu tư và các nguồn vốn hợp pháp khác, đồng thời xử lý khoảng lệch về thời điểm giữa nhu cầu vốn của dự án và tiến độ bố trí vốn của từng bên. Khi đó, giá trị của một quỹ phát triển vùng không chỉ nằm ở số tiền đang có trong quỹ, mà còn ở khả năng tổ chức và kết nối những nguồn lực lớn hơn cho những dự án chung của vùng. Đây cũng là lý do nên xem quỹ trong một không gian rộng hơn ngân sách địa phương.

Thực tế, đầu tư hạ tầng ngoài ngân sách nhà nước còn dựa vào hợp tác công - tư (PPP), nguồn lực xã hội, kiều hối, những định chế tài chính, vốn quốc tế và nhiều công cụ tài chính mới. TPHCM cũng đang nghiên cứu những kênh hướng dòng kiều hối có quy mô hàng tỷ USD mỗi năm vào khoa học - công nghệ và đầu tư phát triển, đồng thời mở rộng tiếp cận vốn quốc tế, công cụ tài chính xanh và những kênh huy động mới gắn với Trung tâm Tài chính quốc tế Việt Nam tại TPHCM.

Những nguồn vốn lớn khó đi trực tiếp từ người sở hữu vốn đến từng dự án hạ tầng riêng lẻ nếu không có một định chế đủ uy tín, năng lực tài chính và minh bạch để kết nối, cấu trúc và quản lý dòng vốn. Đây có thể là một trong những vai trò quan trọng nhất của Quỹ Phát triển vùng, nếu khuôn khổ pháp lý cho phép. Trường hợp khả năng huy động và thu xếp vốn của quỹ được mở rộng, cơ chế quản trị và giám sát cũng cần mở rộng tương xứng. Một hội đồng quản trị hoặc cơ chế giám sát chung có sự tham gia của các địa phương liên quan sẽ là một hướng cần nghiên cứu, nhằm bảo đảm không địa phương nào phải gánh nghĩa vụ tài chính ngoài cam kết, đồng thời xác định rõ quyền quyết định, trách nhiệm và cơ chế kiểm soát rủi ro. Điều này cũng giúp khắc phục một hạn chế từng xuất hiện trong những mô hình điều phối vùng: có cơ chế phối hợp nhưng thiếu một định chế tài chính đủ thực chất để chuyển những quyết định chung thành dự án cụ thể.